Tagesordnungspunkt

TOP Ö 14: Antrag der Fraktion Bündnis für Grafing e.V. vom 27.09.2019 zur Änderung der örtlichen Stellplatzsatzung für die Erweiterung der Stellplatzpflicht für Fahrräder

BezeichnungInhalt
Sitzung:26.11.2019   BWUA/060/2019 
DokumenttypBezeichnungAktionen

Die Beschlussvorlage und der Antrag standen im Gremieninfo zur Verfügung. Zum Sachverhalt bezog der Antragsteller schon eingangs Stellung. Danach erteilte die Sitzungsleiterin dem Vertreter der Verwaltung das Wort.

 

Mit Schreiben vom 15.10.2019, eingegangen am 27.09.2019, stellt die Fraktion Bündnis für Grafing den Antrag, die Stellplatzsatzung dahingehend zu ändern, dass Fahrrad-Abstellplätze auch für Einfamilienhäuser, Doppelhäuser und Reihenhäuser vorgeschrieben werden und zudem die bestehenden Regelungen nochmals überarbeitet/verschärft werden sollen. Der Antrag fordert, die Fahrrad-Stellplatzpflicht auf Einfamilienhäuser / Doppelhäuser / Hausgruppen und Mehrfamilienhäuser ab der 2. Wohnung zu erweitern, sowie auch auf Nichtwohngebäude. Zudem sollen Regelungen über die Erreichbarkeit, Beleuchtung und Überdachung der Stellplätze sowie über Stellplätze für Lastenfahrräder getroffen bzw. Regelungen hinsichtlich der notwendigen Anzahl geändert (erhöht) bzw. erstmals gefordert werden.

 

Der Antrag war bereits Gegenstand der Tagesordnung der Sitzung am 22.10.2019, Top 14. Aufgrund der fehlenden Vorbereitung (Beschlussvorlage) wurde von der Behandlung abgesehen (Vertagung).

 

Amtliche Begründung zum Erlass der derzeit gültigen (Fahrrad-)Stellplatzsatzung:

Ermächtigungsgrundlage für kommunale Satzungen über den Stellplatzbedarf ist Art. 81 Abs. 1 Nr. 4 BayBO. Danach sind die Gemeinden - in gleicher Weise wie für Kfz-Stellplätze - berechtigt, Zahl, Größe und Beschaffenheit von Fahrradabstellplätzen durch Satzung (Art. 23 GO) zu regeln.

 

Anders als bei Kfz-Stellplätzen, für die Art. 47 BayBO bereits eine gesetzliche Herstellungspflicht verlangt, bestehen für Fahrradabstellplätze nur sehr reduzierte Regelungen im Bauordnungsrecht. Allein für Wohnungen in Gebäuden der Gebäudeklassen 3 bis 5 ist geregelt (Art. 46 Abs. 2 BayBO), dass für jede Wohnung ein ausreichend großer Abstellraum und, soweit die Wohnungen nicht nur zu ebener Erde liegen, leicht erreichbare und gut zugängliche Abstellräume u.a. für Fahrräder erforderlich sind.

Diese Vorschrift ist aber nicht Teil des gesetzlichen Prüfprogramms im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren, das (von Sonderbauten abgesehen) den mit Abstand größten Teil der Bauvorhaben ausmacht (Art. 59 BayBO). Diese Vorschrift ist damit zwar für den Bauherrn beachtlich, wird aber (im vorausgehenden Zulassungsverfahren) nicht behördlich geprüft.

 

Dies ändert sich wenn örtliche Bauvorschriften, also durch Regelung in gemeindlichen Satzungen, vorliegen: Damit wird nicht nur die materielle Rechtspflicht für die Herstellung von Fahrradabstellplätzen (und deren Zahl, Größe und Beschaffenheit) begründet, sondern auch das Verfahrensrecht (Prüfungsprogramm im vereinfachten Genehmigungsverfahren) erweitert. Art. 59 Abs. 1 Nr. 1 BayBO bestimmt, dass neben den bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften (§§ 29 ff. BauGB) auch stets örtliche Bauvorschriften im Sinne des Art. 81 Abs. 1 BayBO zu prüfen sind. In der logischen Folge sind die Fahrradabstellplätze damit auch in den Bauplänen darzustellen.

 

Hier entsteht zwangsläufig ein erhöhter Verwaltungsaufwand, da aufgrund der von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlichen Regelungen die Entwurfsverfasser hierüber sich erst rechtskundig machen müssen. Regelmäßig werden solche Vorschriften - zumindest von ortsfremden Entwurfsverfassern - nur selten ermittelt. Die formale Vorprüfung und behördliche Nachforderung unvollständiger Antragsunterlagen sowie die (oft aufwändige) Änderung der Bauvorlagen führt damit natürlich zu Verzögerungen im Genehmigungsverfahren.

Allein schon aus diesem Grund hat sich der Stadtrat bei der letzten Änderung der Stellplatzsatzung für eine Regelung der Fahrradabstellplatzsatzung entschieden, die in die Stellplatzsatzung für Kraftahrzeuge integriert ist und mit dem Regelungsinhalt eine in der Praxis notwendige Flexibilität bei der Ausführung ermöglicht. Hier ist auch zu beachten, dass jede notwendige Abweichung von den Satzungsregelungen eine Befreiungsentscheidung notwendig macht. Aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung besteht ein Anspruch auf gleiche Entscheidung bei entsprechendem Sachverhalt, was bei detaillierteren Regelungen den Vollzug deutlich erschwert. Gleichzeitig ist die Überprüfung der Umsetzungen (z.B. die Regelungen hinsichtlich der Beleuchtung oder der Mindestabstände) eine bauaufsichtliche Überprüfung nahezu nicht möglich.

 

Beim Satzungserlass ist die Regelungskonkurrenz zum Bauplanungsrecht (Bodenrecht) zu beachten. Diese dürfte (herrschende Meinung) verbieten, eine konkrete lagemäßige Zuweisung (auch nur abstrakt-generell, wie etwa „in der Nähe des Hauszugangs“ etc.) auf dem Baugrundstück zu verlangen. Wäre das gewollt, müsste durch Bebauungspläne stets eine entsprechende Baufläche bzw. Nutzungsfläche festgesetzt werden. Ungeachtet des kaum leistbaren Planungsaufwands dürfte eine entsprechende Vorgehensweise mit dem Übermaßverbot bzw. dem Gebot der planerischen Zurückhaltung kaum in Übereinstimmung gebracht werden können.

 

So sind die zu treffenden Regelungen stets einer sachgerechten Abwägung zu unterziehen. Auch wenn dies (anders als für Bebauungspläne in § 1 Abs. 7 BauGB) für Ortsvorschriften nicht ausdrücklich geregelt ist, stellt das Abwägungsgebot einen verfassungsrechtlich zu beachtenden Grundsatz dar, da schließlich in das Grundrecht auf Eigentum und die daraus resultierende Baufreiheit eingegriffen wird. Hoheitliches Handeln zur Schrankenbestimmung der Grundrechte ist deshalb immer an der Verhältnismäßigkeit zu messen, was eine gewichtende Gegenüberstellung der jeweiligen Rechtsgüter verlangt. So dürfte die Zumutbarkeitsgrenze auch überschritten sein, wenn man nahezu für alle Bauvorhaben (entsprechend dem Wortlaut des Antrags) die Herstellungspflicht von Fahrradabstellplätzen verlangt. Etwa bei Einzelhäusern (Einfamilienhaus, Doppelhaus, Reihenhaus) oder Betrieben mit unerheblichem Besucherverkehr dürfte regelmäßig kein Regelungsbedürfnis bestehen. Es ist deshalb wie in der derzeit gültigen Satzung bereits verwirklicht ratsam, die Regelungen auf bauliche Anlagen zu beschränken, die ein besonderes Bedürfnis nach Abstellplätzen für Fahrräder in ausreichender Anzahl und ordnungsgemäßer Beschaffenheit haben. Das dient auch einer Vereinfachung der Vollziehbarkeit und Überwachung des Satzungsrechts. 

 

Ob es auch erforderlich ist, bestimmte bautechnische Anforderungen (z.B. Überdachung) für Fahrräder zu verlangen, sollte sachgerecht abgewogen werden. An dieser Stelle entstehen Komplikationen für den Bauherrn – und auch für die Gemeinde bzw. die Bauaufsichtsbehörde. Gerade beim verdichteten Bauen, aber auch im Altbestand ist es aus städtebaulichen Gründen (Konkurrenz: Bodenrecht) wichtiger denn je, die wenigen verbleibenden Freiflächen vor baulicher Inanspruchnahme zu schützen. So finden sich in jedem (jüngeren) Bebauungsplan die Festsetzungen, dass Nebengebäude im Sinn des § 14 BauNVO (wichtig: bewusst nicht auch andere Nebenanlagen i.S. dieser Vorschrift, unter die auch offene Fahrradabstellplätze fallen) außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen unzulässig sind, um eine übermäßige Beanspruchung des Grundstücks durch Gebäude (gerade im Zeitalter der verdichteten Bebauung) zu verhindern. Hiervon müsste man künftig abweichen, jedoch mit der nicht zu unterschätzenden Gefahr des „Missbrauchs“. [Anmerkung: Mit der Zweckbezeichnung „Fahrradhütte“ wäre das Einfallstor geöffnet für die inflationär entstehenden „Gartengerätehütten“, die selbst in allen noch so kleinen (Vor-)Gartenflächen gerne errichtet werden. Eine bauaufsichtliche Überwachung der Nutzung ist nahezu nicht möglich. Auch eine Größenbeschränkung wäre damit praktisch nicht mehr zu verwirklichen.]. Bereits jetzt ist die Nutzung (festgesetzter) zulässiger Nebengebäude zur Unterbringung von Fahrrädern möglich – aber nicht zwingend. Fahrrad(neben)gebäude unterliegen den Abstandsflächenregelungen und insbesondere bei Anlagen in Mehrfamilienhäusern werden aufgrund der notwendigen Größe der Fahrradunterstände noch zusätzliche Versiegelungen notwendig.

 

Es sprechen aber nicht nur städtebauliche Gründe gegen den Zwang überdachter Stellplätze. Diese sind nicht nur kostenintensiver in der Herstellung und Unterhaltung, sie sind als Gebäude auch stets hinsichtlich des Nachbarschutzes (Abstandsflächen) konfliktbeladen. Auch bedürfen sie größerer Flächen zur komfortablen Benutzung. Damit entstehen oftmals auch bauplanungsrechtliche Probleme (überbaute Grundstücksflächen, Anrechnung zur Grundflächenzahl gemäß § 19 Abs. 4 BauNVO).

 

Beurteilung

Um beständige und durchsetzbare Regelungen zu schaffen, wurde beim Erlass der jetzt geltenden Fahrradabstellsatzung (Satzungserlass) auf eine möglichst einfache (soweit das überhaupt noch möglich ist) Handhabung für Bauherrn und Behörden geachtet und auf übermäßig detaillierte Regelungen verzichtet. Damit sollte die Akzeptanz der Satzung erhöht werden und eine Überregulierung vermieden werden.

 

Gerade das Bauwesen stellt einen Regelungsbereich dar, der selbst für qualifizierte und erfahrene Beteiligte schier unüberschaubar geworden ist. Anstatt der Vereinfachungs- und Deregulierungsprozesse ist, aktuell massiv verschärft durch die öffentliche Debatte der Energiewende und des Klimaschutzes, offenbar wieder die Zeit erreicht für mehr Rechtsvorschriften. Deren Berechtigung ist im Einzelfall auch keinesfalls zu bestreiten. Aber was ist erreicht, wenn zugunsten der Regelungsgenauigkeit wiederum die allgemeine Akzeptanz (und die Kontrollierbarkeit) verloren geht. Die bestehenden Regelungen der Stellplatzsatzung in der seit 2016 gültigen Satzung haben sich im jetzt 3-jährigen Praxistest im Vollzug bewährt und werden deshalb unbedingt für ausreichend angesehen.

 

Schon bisher wird von den Bauherren die Stellplatzsatzung für Fahrräder regelmäßig (und heftig) kritisiert, sie sei zu weitgehend und führt zu erheblichen Kostensteigerungen. Der zusätzliche Flächenbedarf führt auch gelegentlich dazu, dass wiederum dringend notwendige Wohnungen nicht errichtet werden können. Gerade aber beim Wohnungsbau (regelmäßig in den Händen der Bauträger), wird es nur mit hoheitlichem Zwang gelingen, die später nicht mehr nachzuholenden Flächen für Fahrradanlagen bei der Neuerrichtung herzustellen. Hier ist die Stellplatzpflicht für Fahrräder zweifelsohne als „Gewinn“ anzusehen und erreichten den erwarteten Zweck. Anders verhält es sich aber beim Einzelhausbau (Einfamilienhaus, Doppelhaus, Reihenhaus) oder bei kleinen Mehrfamilienhäusern (bis zu 2 Wohnungen). Hier verbleiben ausreichend Möglichkeiten, um Abstellplätze für Fahrräder zu errichten. Hier wird die Verschärfung nicht als zwingend angesehen (Erforderlichkeit), würde aber andererseits auch nicht unbedingt zu großen Vollzugsproblemen führen.

 

Die entscheidenden Probleme beginnen mit der Forderung nach umschlossenen Räumen für die Fahrradabstellplätze. Hier ist es nicht die „gestalterische Akzeptanz“, sondern es sind die rechtlichen Anforderungen und Auswirkungen dieser Nebengebäude (§ 14 BauNVO). Diese berühmt-berüchtigten „Hüttenwerke“ sind Quell stetigen Ärgers und Nachbarstreits.

 

Eine Regelung der beantragten Art kann zudem mit einem Großteil der bisherigen Bebauungspläne nicht in Übereinstimmung gebracht werden. Da es unmöglich ist, alle Bebauungspläne daraufhin zu ändern, kann der einzig richtige Weg sein, diese Anforderungen (neben allen anderen öffentlichen Belangen den privaten Interessen) in der Bauleitplanung zu berücksichtigen. Dort wird man bei dem hohen Maß an baulicher Verdichtung aber wiederum oftmals feststellen müssen, welche Komplikationen damit verbunden sind. Schon bisher ist es gebräuchliche Übung, die Bauflächen für Garagen und Nebenanlagen kombiniert festzusetzen, und zwar in einer ausreichenden Größe, die selbst bei einem abgestellten PKW die Mitbenutzung durch Fahrräder (und Mülltonnen) bequem ermöglicht.

 

Die Grafinger Stellplatzsatzung regelt auch (abweichend vom gesetzlichen Stellplatzrecht) in § 3 Abs. 6 die Anrechnung sog. gefangener Stellplätze. Bei Wohnhäuser bis zu 3 Wohneinheiten (EFH, DH, RH, MFH) wird der Stellplatz vor der Garage bei der Stellplatzermittlung angerechnet. Die Stadt Grafing b.M. hat damit eine äußerst großzügige Stellplatzregelung.

Dabei bleibt es natürlich dem Bauherrn auch unbenommen, den „Mehrzweckraum“ Garage – angepasst an alle Lebensabschnitte – zum Abstellen von Fahrrädern und motorisierten Zweirädern zu nutzen. Das bauartbedingt gegen Witterung geschützte Auto kann jederzeit offen abgestellt werden.

 

Gerade für gewerbliche Nutzungen wird sich zeigen, dass damit die Umnutzung von bestehenden Gewerberäumen oder die Neuansiedlung gerade im zentralen örtlichen Versorgungsbereich (Marktplatz und Umfeld) nicht mehr möglich ist. Sind dagegen die entsprechenden Flächen vorhanden, ist es den Betrieben selbst ein Anliegen, Fahrradabstellplätze anzubieten. Auch hier ist die Eigenverantwortlichkeit ausreichend, um ein funktionierendes Abstellsystem für Fahrräder zu errichten.

 

Abschließend ist bei der Entscheidung zu bedenken, auf von vornherein offenkundig nicht vollziehbare und kontrollierbare bauordnungsrechtliche Regelungen (zuständig ist das Landratsamt Ebersberg als staatliche Bauaufsichtsbehörde) zu verzichten und stattdessen im Rahmen der Bauleit- und Verkehrsplanung weitere Akzente für den Radfahrverkehr zu setzen. Das ist zwar äußerst schwierig und verlangt einen langen Atem, aber in der Vorhaltung einer geeigneten verkehrlichen Infrastruktur kann das Fahrradfahren erheblich mehr gefördert werden, als durch strengere Vorgaben beim Hausbau.

 

Bezugnehmend auf die Beschlussvorlage stellte der Antragssteller zwei Hauptfragen zur Diskussion:

 

  • Warum ist es in einem Neubaugebiet, wie „Am Schönblick“ nicht möglich, eine erweiterte Stellplatzsatzung für Fahrräder umzusetzen?
  • Warum ist ein erhöhter Verwaltungsaufwand für die Erweiterung nötig?

 

Der erhöhte Verwaltungsaufwand betrifft die Bauaufsichtsbehörde im Landratsamt. Nebengebäude werden in der Regel nach eigenen Vorstellungen gebaut und dann obliegt die Prüfpflicht beim Landratsamt. Hier stehen jedoch keine personellen Ressourcen mehr zur Verfügung. Die Bauaufsichtsbehörde ist überlastet. 

 

Der Bau-, Werk- und Umweltausschuss sah es als sinnvoll an, verpflichtende Fahrradstellplätze bei Geschossbauten voranzutreiben. Aber bei Einfamilienhäusern und Doppelhaushälften sollten die Eigentümer eigenverantwortlich und ohne Verpflichtung für Fahrradstellplätze sorgen.

 


Nach kurzer Diskussion beschloss der Bau-, Werk- und Umweltausschuss gegen eine Stimme, den Antrag der Fraktion „Bündnis für Grafing“ vom 15.10.2019 abzulehnen und die Stellplatzsatzung sowie die Anlagen „Richtzahlen für den Stellplatzbedarf“ nicht zu ändern.